精选文章丨吴邦銮 等,关于提高乡镇国土空间总体规划实用性的思考以北京大兴区采育镇为例

乡镇级国土空间总体规划（以下简称“乡镇总规”）是“五级三类”国土空间规划体系“五级”总规中的最基层一级，处于总规逐级向下传导的最末端，是建立健全城乡一体的空间规划制度的重要环节。乡镇总规覆盖乡镇全域，是以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途空间管控为主导，综合乡镇发展、土地利用、村庄布局、相关影响评价等内容形成的“一张蓝图”、一本规划[1]。乡镇总规既承载着上下贯通的国土空间规划编制任务，也肩负着辅助乡镇政府决策施政的职责，是制定乡镇域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领。

北京的乡镇总规是细化落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》、分区规划的衔接性规划和落地性规划，侧重实施性。北京市于2021年8月发布了《北京市乡镇国土空间规划编制导则（修订版）》，明确了乡镇总规的编制组织、规划内容和成果要求。采育镇位于北京大兴区，是北京新一轮乡镇总规编制试点镇。本文结合采育镇规划实践，对编制试点工作进行阶段性总结，研判提高乡镇总规实用性的重点方向，思考并提出乡镇总规编制过程中需要处理好的五个关系及规划编制思路。

作为法定规划，乡镇总规编制导则明确了规划成果框架和编制内容要求。采育镇总规的主要技术内容如下：（1）明确发展定位，落实刚性指标；（2）构建生态安全格局，引导与管控生态要素；（3）完善空间结构体系，加强全域全要素空间管控；（4）优化国土空间布局，落实用途管制；（5）构建现代产业体系，合理保障产业发展空间；（6）加强城乡统筹，实现城乡一体化发展；（7）传承历史文化，彰显风貌特色；（8）加强基础保障，增强安全韧性；（9）划定管控单元，加强规划传导；（10）开展国土整治与生态修复，明确规划实施引导。

以上内容比较系统全面，但是如果平均用力、面面俱到，则可能会陷入内容繁杂及“规划规划，墙上挂挂”的怪圈。乡镇总规是最基层的一级总规，是最贴近村庄的一级总规，是“上面千条线，下面一根针”的偏实施落地型总规，是实施主体行政权限相对较小的总规。所以其规划编制应充分考虑乡镇个性特征，应从技术上和研究以下重点规划内容，才能真正保障规划“能用、管用、好用”。

1.1 传导落实上位市县（区）规划

英国、日本和德国等国家的国土空间规划体系，基本都呈现了多层级空间规划的特点，往往越高层级的规划越强调战略性、结构性和向下传导的倾向性[2-3]，而越低层级的规划越强调实施性。乡镇层面由于其事权的限制，更多是对市县（区）国土空间总体规划中各项边界的细化与落实，以及执行县市（区）政府授权的自然资源管理、监测和巡查职能，并落实管控措施与指标要求[4]。因此，作为新时期“五级”国土空间总体规划的最基层一级，乡镇总规必须落实上位市县（区）规划的战略意图和管控目标，同时根据乡镇域底图底数现状分析评估结论，制定上位规划传导落实的方案措施，并自下而上作出必要的反馈，才能切实提高规划的实用性。

1.2 提供全覆盖的基础性乡村发展引导和管控要求

乡村地区在乡镇域中的面积占比大、人口占比高，而且是乡村振兴的主战场。新时期乡镇总规是全域全要素的国土空间规划，且直接面对广大乡村基层社会，是国土空间规划能否真正落实的基础环节[4]，肩负着指导村庄发展和促进乡村振兴的时代使命。

从村庄视角看，就目前我国的实际情况而言，大部分村庄没有实际的建设需求，编制完整村庄规划的动力不足[5]，村庄规划编制全覆盖既不现实也没有必要。2019年，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）中明确提出“暂时没有条件编制村庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据”[6]。

因此，乡镇总规应承担起指导村庄国土空间用途管制和建设管控的职责，提供全覆盖的基础性的乡村发展和管控规划指引，主要包括村庄类型、建设用地总规模、刚性控制线、基础设施和公共服务设施配置标准等内容，为广大村庄的规划建设管理提供基础依据。

1.3 明确边界和责权以支持提升村镇基层治理能力

作为基层的乡镇政府权限最小、事务最多[3]，乡镇的同一块土地往往承载多种功能要求，面对上级多个部门的不同管理职责。例如，滨河带往往承载了水利部门的防洪职责、林草部门的自然保护地保护职责和造林任务、文体部门的体育休闲设施布局要求、住建部门的市政设施布设要求等等。同时，乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系最下位层次，直面社会矛盾和经济利益冲突焦点[5]，如果边界不清、管理责任不明，有经济利益的地方就会出现多头管理和争夺权益问题，无利可图还要负责任的地方就会出现管理空白地带，造成协调反复，不利于基层治理能力提升。作为最基层的国土空间总体规划，乡镇总规应突破部门壁垒、技术壁垒，统筹空间格局和明确管理界限，深入研究如何支持提升村镇基层治理能力。

1.4 完善区域协调互促发展格局

相邻区域关系协调不仅仅是市县级国土空间规划的重点内容，对于处在流域、城市群、都市圈、中心城市和行政区划交界地带的乡镇也需要加强区域协调规划，需基于区域视角给予规划回应和落实，这也是乡镇总规报批审查的核心内容之一。

基层乡镇政府在承担社会事务方面有较大的优势，但是在经济产业、环境、交通、市政、公共安全等方面的权限非常小，乡镇域的规划建设管理工作必然需要在更大的区域层面统筹协调才能顺利推进。乡镇总规与上层级规划一样，也需要在“完善区域协调格局”的要求下扮演好自身角色、发挥应有作用和争取外部支持。一是作为区域网络中的一个节点，必须承担起区域责任，为区域整体发展贡献出必要的空间资源；二是在环境保护、道路交通、邻避设施布局、公共安全等方面提出需要加强横向衔接协调的对策；三是明确需要周边区域给予支持的具体事项，并在乡镇总规征求意见和报批过程中争取获得相关各级政府的确认和支持。

1.5 提高规划的可实施性和弹性

直观经验判断和国内外众多规划案例均表明，政区层级及其空间尺度对规划的影响体现在随着尺度的缩小，规划重点逐渐由战略性向结构性和实施性转变[3]。在我国“五级三类”国土空间规划体系中，乡镇总规应是最强调面向实施和可操作性的基层一级总规，既要有明确的实施方案、行动计划和项目清单，也要前瞻性应对未来发展的不确定性和预留一定的规划弹性，确保规划在中长期限内“能用、管用、好用”，实现一张蓝图干到底。

综合以上重点方向研判，乡镇总规必须传导落实上位规划内容才能保障其合法合规，必须提供基础性的村庄规划指引才能切实将规划意图传导落实到村庄层面，必须厘清不同部门的管理边界和权限才能确保规划实施管理责任清晰且可考核，必须明确乡镇对周边区域的责任和诉求才能确保区域一体化顺畅发展，必须制定实施行动方案并预留一定弹性才能实现一张蓝图干到底。因此，为提高乡镇总规的实用性，应处理好以下五个关系。

2.1 处理好“上”与“下”的关系，科学制定规划指标及实施方案

乡镇总规编制首先需要落实上位规划传导内容。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确了“减量提质”规划思路，将“人、地、房、田、林”等刚性指标逐级向各分区和乡镇分解传导，并划定了“两线三区”①。乡镇总规需深入分析刚性目标指标、“两线三区”等上位规划传导内容与本乡镇现实资源之间的差距，明确提出具体规划措施及方案，优化空间资源配置。采育镇以第三次全国国土调查、第七次全国人口普查等数据为基础，通过遥感影像、测绘地形、宅基地调查数据和现场踏勘来梳理镇域用地情况，盘点底图底数总体情况，明确镇域现状情况与上位规划目标之间的差距，重点处理好以下几方面的问题。

一是城乡建设用地规模指标。采育镇现状城乡建设用地规模比下达的规划指标多出约1.2平方公里，同时在采育镇还有轨道微中心建设、村庄拆迁安置、民生项目建设等新增建设用地需求，意味着在2019年至2035年规划期间，采育现状城乡建设用地减量任务为“规划增量+1.2平方公里”。本轮规划需要对镇域存量城乡建设用地进行定量评估分析，探索形成“先确定保哪里、再确定减哪里、最后确定减了以后怎么用”的技术思路，并通过多轮探讨校核、意见征询等方式，切实将建设用地减量任务落实到具体地块，提出建设用地复耕复绿方向并预留一定发展弹性（见图1）。

图1 采育镇城乡建设用地减量思维框架图

资料来源：作者自绘。

二是建筑规模指标，也是北京市乡镇发展的核心紧约束条件之一。针对采育镇未来重大项目、民生项目建设所需要的建筑规模增量需求，规划一方面通过现状建设用地减量解决一部分建筑减量问题。另一方面重点对全域产业用地进行存量挖潜，结合发展目标、产业门类、地均产出、闲置情况等构建产业用地综合评价体系，优先支持优势产业和企业，对于闲置企业、与镇发展目标相违背的企业，本轮规划以保持现状建筑规模、落实招拍挂土地出让条件或战略留白等方式进行控制，挖潜出一定的建筑规模指标，并达到倒逼产业转型升级的目标，实现工业用地集约高效利用（见图2）。

图2 采育镇镇域产业用地发展引导示意图

资料来源：作者自绘。

三是耕地保有量与平原造林任务指标，结合“三调”底图底数发现，各乡镇普遍存在以上两项规划指标远大于现状指标的情况，意味着必须采取较大工程措施才能实现规划目标，甚至可能出现镇域现状可调配土地根本无法完成规划目标的情况，需要分析具体情况后向上反馈协调，最终确定规划对策。采育镇作为位于北京新一轮百万亩造林绿化工程中的“环首都森林湿地公园环”和“多廊多片”重要区域，平原造林任务和耕地保障目标总面积占镇域比例超过60%，规划指标完成压力巨大，且两者存在指标争地的矛盾冲突。本轮镇总规明确“耕地保障优先+平原造林重新认定保障”的总体协调原则，耕地保障方面，采取“直接划入+直接复垦+退草还耕+部分退林还耕”的总体补划方案，通过已复垦地块（“三调”未认定为耕地）、“二调”为耕地“三调”为非耕地的非平原造林地块、土地整治计划用地、拆除腾退地块、牧草地、老旧园地等进行补划整治后，能够完成下达的耕保目标；平原造林方面，与园林部门多轮协商，采取“重新认定+结合绿化建设”的总体补划方案，通过对未认定为平原造林林地、城乡建设用地中防护绿地、村庄宅前屋后绿地的认定，能够满足平原造林任务。但是，传导落实以上两项规划目标需要采取大量工程措施，且涉及不同主体、不同土地权属、不同百姓意愿，以及大额资金投入，实施难度很大，需完善后续规划实施配套政策和资金。

四是“两线三区”划定。乡镇总规应将“两线三区”作为上位规划向下传导的强制性内容进行落位，但并不是完全照搬，而应深入研究并实事求是地进行优化调整。一方面，可能存在数据精度或技术误差等原因造成边界误差，需要对“两线三区”进行深化细化调整；另一方面，结合体检评估及根据新形势新变化新要求，也可能有必要依照法定程序对“两线三区”进行合理修改，例如采育镇因轨道线位和站点调整，就需要对城市开发边界进行合理调整。因此，乡镇总规根据需要可编制对上位规划“两线三区”强制性内容调整的技术论证报告，及时向上反馈，支撑上位规划的评估修改或动态维护。

2.2 处理好“村”与“镇”的关系，强化乡村地区的规划引导与管控

新时期乡镇总规应摒弃过去城乡规划“重城轻乡”的做法，按照城乡统筹、全域全要素的原则，将镇域大面积的乡村地区作为规划重点，通过保障农业发展空间、落实村庄开发边界、实施村庄分类引导、完善村庄公服和基础设施配置，切实指导下层次村庄规划（详细规划）编制，支撑乡村振兴发展。

从采育镇来看，镇区外围的乡村地区总面积约占镇域总面积的88%。为支持乡村振兴发展，构建和谐的城乡关系，本轮镇总规在以下几方面开展了深入探索。

一是开展乡村产业专题研究，高效配置空间资源，支撑乡村产业发展。“京南富庶村，厥名采育里”，采育镇被誉为“京南吐鲁番”，葡萄种植享有盛名，乡村休闲产业方兴未艾。规划提出构建与北京首都功能定位相一致、与京津冀协同发展相衔接、与二三产业融合的农业产业结构与布局，重点对接区级层面的凤河文化带、庞采田园休闲带，引导发展葡萄、蔬菜及籽种、花卉苗圃等核心产业，强化与生态、教育科普、休闲、健康养生等产业深度融合，建设一批特色鲜明、功能完善、科技含量高的农业产业园区，拓展农业发展空间，引导都市现代农业的高效、多元发展（见图3）。

图3 采育镇乡村种植园分布示意图

资料来源：作者自绘。

二是开展村庄居民点布局专题研究，基于镇域全局视角，实施村庄分类引导，划定村庄开发边界。综合村庄的空间分布、产业发展基础、人口规模、资源禀赋、区域环境等因素，拟定村庄未来发展的方向和规划重点。在北京市村庄布局规划和大兴分区规划基础上细化完善村庄布局，明确“城镇集建型、整体搬迁型、特色提升型、整治完善型”四类村庄，统筹安排村庄建设用地指标，明确各类村庄在基础设施、产业发展、居住条件、公共服务及文化等方面的规划内容，加强全域村庄的开发建设管控和引导，营造疏密有致、绿色生态的乡村发展格局。

三是划定城乡统筹的管控图则，构建“集中建设区街区单元+集中建设区外功能片区单元”的规划引导和管控体系，形成全域分图则规划引导（见图4）。针对集中建设区街区单元，重点提出单元主导功能、基准强度、基准高度管控和特色风貌引导要求，实现对管控指标的刚性传导，加强对控规编制的指导；针对乡村地区，以村庄行政边界为基础，确定功能片区单元，共划定农业片区、生态片区和休闲游憩片区3类16个功能片区，编制功能片区单元图则，实现镇域全覆盖的网格化、信息化、精细化管理，为村庄的建设管理提供依据（见图5）。

图4 采育镇全域分图则规划引导示意图

资料来源：作者自绘。

图5 采育镇集中建设区外功能片区单元图则示意图

资料来源：作者自绘。

2.3 处理好“条”与“块”的关系，保障多部门协同实施规划

乡镇总规是覆盖全域全要素的综合性国土空间规划，需要多部门协同编制规划、实施规划。根据《北京市乡镇国土空间规划编制导则（修订版）》，本轮乡镇总规应划定用途管理复区，即土地用途混合的区域，其内部的城乡建设和自然资源管理需在满足规划的基础上，严格遵守各部门的管理条例。

在技术方法上，通过对接镇域涉及的各管理部门的责任边界，规划在集中建设区外划定用途管理复区，重点涉及多部门管理的同一区块，综合制定具体管理政策。乡镇用途管理复区包括生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、水源保护地、水域管理线、交通廊道控制线、市政廊道控制线、历史文化保护控制线、耕地保有量储备区、各类公园（城镇公园除外）、村庄居民点共11类。本轮采育镇总规共划定水源保护地、水域管理线、耕地保有量储备区、交通廊道控制线、市政廊道控制线、村庄居民点6类用途管理复区，并明确各区的面积、具体构成及管控要求，编制用途管理复区规划图，应对同一区块多部门交叠式管理的现实，形成清晰的管理权责空间关系，较好地解决了以往边界不清、管理责任不明、协调反复等问题（见图6）。用途管理复区范围内的相关项目建设、生态修复、土地整治等行为需首先征求复区涉及到的行业主管部门意见[7]。

图6 采育镇用途管理复区规划图

资料来源：作者自绘。

2.4 处理好“内”与“外”的关系，完善区域协调格局

采育镇因地处京津冀交界区位，在北京市总规、大兴分区规划指导下，有几方面的区域协调问题需要本轮镇总规解决。

一是经济产业发展协调，既要着眼于未来亦庄、廊坊等周边国家级经开区的产业集群发展战略，明确自身新能源汽车产业链分工角色和提供产业用地支持，也要将采育镇域范围内隶属亦庄经开区的采育经开区纳入镇域总规统筹规划研究，重点加强与大兴、亦庄的沟通协调，打破行政壁垒，探索创新合作机制，在规划指标分配、空间布局、公共服务设施、基础设施等方面实现一体化规划。

二是区域环境保护与公共安全担当，采育镇域的凤河、官沟、通大边沟均为廊坊市龙凤河的上游支流，一方面必须做好污水达标排放和河流面源污染治理工作，承担起流域水环境保护责任；另一方面，根据《凤河（柏凤沟—市界）治理工程规划》等流域防洪安全规划要求，受河道下泄条件限制，为保障大兴、通州南部和廊坊市北部地区的防洪安全，在两市交界处设置节制闸，并在采育镇域范围内规划了4处蓄滞洪区，本轮总规需承担起区域防洪安全责任，深化落实蓄滞洪区矢量边界，明确管控要求。

三是基础设施共享和无缝衔接。一方面，与廊坊市总规衔接协调，保障相邻道路、设施的线位、红线宽度、设计标准无缝衔接；另一方面，明确提出采育水资源供给瓶颈问题，协调落实亦庄供水设施设计规模及区域给水干管线位布局，明确亦庄供水设施分期建设与采育近、远期用水需求的匹配建设计划，以满足未来镇域用水需要。

2.5 处理好“近期”与“远期”的关系，强化近期实施和弹性应对远期需求

一方面，制定滚动式近期实施方案、行动计划和项目清单，保障近期规划实施。落实北京市和大兴区近期规划实施要求，结合采育镇重大项目和改善民生项目需求，制定近期实施方案，形成以项目推进规划建设的实施模式，突出近期建设的可操作性，将规划目标、建设任务与空间规划布局有机结合，合理供给近期建设用地。近期实施方案和年度行动计划的制定要综合协调各部门空间需求，制定“5年+1年”的实施计划和项目库，城乡建设方面重点明确建设项目类型、选址、用地、建筑规模、投资资金平衡方案、实施主体和实施时间等，统筹安排项目实施时序和用地保障；非建设用地方面，重点明确平原造林、耕地保护空间占补平衡等非建设用地近期实施项目，推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金。

另一方面，采育镇采取规划措施前瞻性地应对未来发展的不确定性。一是规划设置有条件建设区，在落实上位分区规划确定的有条件建设区基础上，通过对镇域未来发展需求和现状用地实施综合评估，尽量靠近城镇集中建设区合理划定镇级有条件建设区，引导集体建设用地腾退减量后的集中布局和集约利用。原则上有条件建设区规模不超过本乡镇城乡规划建设用地总规模的10%[7]。未来在实行城乡建设用地规模和建筑规模均不增加的双控前提下，可通过法定程序启用有条件建设区，并对规划城乡建设用地进行布局优化调整。二是充分认识规划预测的局限性，采育镇预留占城镇建设用地比例约1.5%的点状供地指标，通过深入调研和多方征求意见，为一二三产融合发展点状供地落实地块8处，剩余供地指标作为弹性预留，应对未来发展需要。

目前我国各省（自治区、直辖市）、市县国土空间总体规划均在编制过程中，即将进入审查报批阶段。同时，各地的乡镇总规也已经陆续开展了试点编制工作，进行了一些探索并积累了一定经验，需要进行更多的开放式交流和研讨。当前我国推进国土空间规划改革，明确要求编制实用性的国土空间规划，本文基于北京市乡镇总规试点编制工作，从规划传导、乡村发展、基层治理、区域协调、规划实施等方面探讨了提升乡镇总规实用性的思路对策，提出了乡镇总规编制需要处理好的五个关系，尝试剖析核心问题、时代发展诉求及规划对策，期望能够抛砖引玉，引发更多的研究讨论，以凝聚共识，对乡镇总规编制提供参考。关于如何提高乡镇总规的实用性，并不局限于本文所开展的五个方面的研究，而且还应充分考虑我国不同地区不同发展阶段各乡镇之间的巨大差异，进行更深入和更有针对性的研究和规划探索。

注：

① 不同于自然资源部提出的“三区三线”划定要求，北京市实施“两线三区”的全域空间管制要求，划定生态控制线和城市开发边界，将市域空间划分为生态控制区、集中建设区和限制建设区。

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