杨燕 | “双减”政策执行的阶段性特点及问题分析——基于对X省四组关键利益相关群体的调查

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅全文发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。作为新发展阶段党中央和国务院实施的一项重大改革，“双减”政策涉及政治、经济、文化、教育等多个领域，直接影响地方教育行政部门、学校、教师、学生、家长、校外培训机构等多组关键利益相关群体。因此，“双减”政策的实际执行情况远非国务院教育督导办公室的监测数据所能表征，亟需深入实际，加强调查研究。但是，目前国内学界对“双减”政策执行的研究总量有限且以教育科学视角的理论探讨为主，对政策执行研究以及中国情境下的教育政策执行体系不足，对“双减”政策的实际执行情况调查不多，无法深刻揭示“双减”政策执行中呈现出的阶段性实践样态，思考和建议的落地性也会打折扣。为此，本研究首先从政策执行的视角回顾了相关文献、建构起对“双减”政策执行的理论认识，然后选取X省作为调查对象，综合采用问卷调查、走访观察及座谈的方法，以“双减”政策执行中四组关键利益相关群体对政策的认识、参与情况和政策诉求作为切入口，掌握相关数据、拼合出X省“双减”政策执行的全景式实践样态，进而综合剖析其中的特点、判断存在的问题、提出思考和建议。

（一）“双减”政策执行研究的基本框架：政策执行的内涵和三种研究范式

政策执行是将政策文本转化落地的过程，直接影响政策目标实现的进度和质量，也是一个由政策制定者、政策执行主体和政策执行对象等多元利益相关群体围绕本位利益博弈的场域。从这个意义上讲，政策执行意味着冲突和利益流动，受到卷入其间的多元利益相关群体以及资源的制约，需要一个必要的时间差来筹备最基本的执行条件。研究政策执行的意义在于从理论上解释、实证上揭示政策执行过程中关键行动者的行为、行为逻辑以及成功或失败的因素等，自党的十九大以来引起国内学者的高度。

对于政策执行的研究，国内外主要形成了3种范式：第一种，假定高层政府制定的政策无可挑剔，政策执行只是行政组织“自上而下”层层分解付诸行动的过程，“怎么有效执行”和“为什么会成功或失败”两个问题；第二种，强调“自下而上”地观照政策执行，即从基层行政组织及政策执行的实际情况出发，重视对基层政策执行主体的特性以及与执行对象复杂互动的剖析；第三种，不再严格区分“自上而下”还是“自下而上”，政策制定和政策执行的界限也变得模糊，认为政策执行是多个利益相关但各自持有的价值观、掌握的政策资源、偏好的政策执行策略、具备的能动性和学习调适能力都不相同的群体与所处的外部环境进行复杂互动、推动政策落地和变迁的过程。这3种研究范式分别反映了自20世纪60~70年代以来学界对政策执行过程认识的持续再认识过程，各有优劣和适合的研究情境。

“双减”作为教育领域的一个公共政策，政策执行的内涵和3种研究范式同样适用。也即“双减”政策执行既是政府分配教育资源、调整教育利益格局的过程，也是一个多元利益相关群体博弈的场域，受政策执行主体的特性、政策执行目标群体的价值观及外部制度、经济、社会等环境和突发事件等的影响，过程复杂且具有积累效应和不确定性。事实上，这一认识高度契合了学界对一般意义上教育政策执行内涵的理解以及中国情境下教育政策执行实践。

（二）“双减”政策执行面临的“惯性”约束：中国情境下的政策执行与教育政策执行

“双减”政策是继过去多年素质教育改革及“减负”政策的一次政策变迁，具有路径依赖性。这意味着，“双减”政策执行会受到过去几十年政策执行及教育政策执行所形成的“惯性”约束，如政策执行中关键利益相关群体的特性、行为、互动支配逻辑等。

惯性1：基于中国特色的中央与地方治理体系形成了“行政发包”路径依赖。在我国现行的政府治理体系中,中央政府掌握着政策制定权以及对财政、人事任免等稀缺资源的分配权；地方政府是中央政府的代理人，中央政府通过财政分权和行政分权对地方政府向下授权，随时可以收回，与此同时，中央政府偏好用可衡量、可比较且地方政府间不易形成合谋的指标考核、激励地方政府；这套基于标准的、量化的考核指标体系及财权、人事升迁的激励机制形成的央地政府治理体系普遍适用于上级政府对下级政府的情境。该“自上而下”的科层式支配逻辑被提炼为“压力型体制”“行政发包制”，即为了完成任务和各项指标，上一级政府（部门）把任务和指标进行层层量化分解、派给下级政府（部门）并责令其限期完成。也正是这套体制使得我国在短短几十年内完成了经济赶超任务，在近年还呈现出从弹性化走向刚性化的趋势，地方与中央、下级与上级进行讨价还价空间急剧被压缩。与此同时，以“中央工作小组”高位推动公共政策执行显现出快速凝聚碎片化力量、加速政策变现的比较优势，这一中国情景化的政策执行经验被学者提炼为“政治势能”，作为中国共产党治国理政核心理念的学术表达。政策发文单位的政治影响力越大，政治势能越强，则政策落地变现的速度越快。

需要指出的是，在压力型体制中，中央政府偏好全局性收益，地方政府偏好本部门、本层级收益的最大化，在上级政府对下级政府的监管中存在信息不对称、对“政策创新(变通)行为”存在隐性承诺等客观情况时，地方政府就有了与上级政府议价的机会以及为执行偏差找理由的操作空间。不过，省级政府在改革创新中对政治责任的考虑占比更重，更倾向于同中央的明确政策同步，县乡级政府在行政级次上受中央政府控制的程度较弱，制度创新（政策变通）空间大。

惯性2：素质教育改革及“减负”政策执行累积形成的自上而下、短期主义、功利主义的主体间支配逻辑。他是我国央地政府治理体系在教育领域运行的具象及衍生物。首先，在教育政策执行中，教育行政部门、校长、教师都是“内部行动者”，具有“政治人”“经济人”双重身份。学生家长是学生的法定监护人，是教育政策执行中学生群体的利益表达代表。很多家长长期受“学而优则仕”实用主义信仰及“一考定终身”考试制度的影响，在执行教育政策时都有最大化本群体、本层级、本属地及本部门利益的价值取向，受短期主义、功利主义、局部理性约束。其次，教育行政部门并不直接指挥学校和教师的教育教学活动，而是通过建立标准化的学校质量评价、学生综合素质评价等各类评价指标和监测评比问责制度，成为学校和教师上面甚至对面的管治者。在教育政策执行中，地方教育行政部门获得的资源支持、采用的政策执行方式、人事任免、绩效考核受地方政府约束，尤其取决于本级政府主官的政绩注意力。再次，校长和教师是教育政策执行末端的实际承担者。其中，校长负责将各级各类教育政策文本转化为学校的具体办学行动，需要有比教师更高的政策解读能力、政策执行力和创新创造力，教师则通过将教育政策的精神和意图目标融入日常教育教学活动中来执行教育政策。校长和教师要年复一年地面对达标争优压力，在实际的教育教学活动中会更多考虑地方政府和地方教育行政部门的偏好，唯拆解化、标准化了的指标是从。

长此以往，政府奉行“监视-评估主义”、学校实行“规训-管理主义”、教师实践“竞争-表现主义”，分数、排名、升学率等结果性评价成为全社会遵从的价值判断标尺，教育的立德树人本质被内隐，不同主体间的信任越来越单薄，学生成为学校的“流水线产品”甚至追逐声名的“道具”。

（三）双减政策执行的重点与难点：抓住关键

少量教育科学领域的学者就“双减”政策实施中的焦点、难点、逻辑困境、关键问题、需要处理好的矛盾关系等主题，在学理层面进行了辨析。主要观点包括：“双减”政策在实施中要聚焦教育立德树人本质、减轻学生作业负担、发挥学校主阵地作用、提升课后服务水平、建设家校社协同育人共同体、试点先行、统筹推进。要处理好教育教学中的“减法”与“加法”、平衡好校内教育与校外培训的关系、处理好规制和解制的关系、处理好宏观管理和微观管理的关系，让教育回归学校、让学生回归全面发展、让教师回归教育初心和使命。“双减”重点在于减掉教育中的商业资本运作、功利选拔与考核、短期主义的价值取向，难点在于学校教育能否质效双增、校外培训能否标本兼治、课后服务能否保证公平、课余时间能否科学利用、家长焦虑能否切实减轻、学生负担能否快速下降、评价导向能否彻底扭转。为此，亟需打破优绩主义的盛行、低龄化的竞争以及过早的教育选拔逻辑困境。这些观点都立足于“双减”政策的根本意图，不同程度地触及了“双减”政策有效落地的重点和难点，值得借鉴。但是，仔细分析“双减”政策文本，“双减”政策的执行至少要历经3个目标递进的阶段，其间的政策执行重点和难点也会有差异。对标3个阶段的目标，第一阶段的重点是有效减轻学生的作业负担和校外培训负担，实现路径包括合理控制作业结构、分层分类设计作业、加强完成作业指导、提升课后服务水平、全面规范校外培训行为、大力提升课堂教学质量。按照执行主体合并就是：教师提升课堂教学质量、加强作业指导，学校提升课后服务水平，让教育回归学校；地方教育行政部门全面规范校外培训机构，减掉教育中的商业资本运作。考虑两个政策执行惯性的存在，这一阶段的难点在于转变四组关键利益相关群体的育人观念，增强对“双减”政策的认同感；校长提升领导力，教师提升教学育人能力，尽快适应“双减”政策的要求。

第二阶段和第三阶段的目标都较为宏观、抽象，高度依赖中央相关部委对“成效显著”“人民群众教育满意度明显提升”“高质量教育体系”等概念的界定，模糊性强。但是，从“双减”政策根本目标出发，这两个阶段的政策执行重点应为持续发力，让学校回归教育主体地位、推动形成家-校-社协同育人体系、建立有利于学生全面发展的教育评价体系。按照逻辑，这两个阶段的难点在于在较长的时间段内如何能够保障持续发力、如何保障政策执行不失真以及如何能够有效调动家庭和社会的协同参与、如何构建出科学且认可度高的教育评价体系。

围绕“双减”政策的目标，中央政府提出了合理控制作业结构、分层分类设计作业、加强完成作业指导、提升课后服务水平、全面规范校外培训行为、大力提升课堂教学质量、深化升学改革、完善家校协同等实现路径。对应的行为主体包括地方教育行政部门、学校（校长）、教师、学生家长。鉴于此，研究以调查4组关键群体在“双减”政策中的参与行为为切入口，反观“双减”政策执行的特点和存在问题。

选取X省作为调查对象，主要考量有3个：一是深入探究的需要。本质上，本研究的是“双减”政策是怎样执行的、具有什么特点以及为什么3个问题，而回答3个问题又需要深度挖掘“双减”政策执行中4组关键利益相关主体的态度、行为、行为逻辑、改进诉求等，适合开展单案例研究。二是“以小”见大的需要。X省是人口大省，民族众多，文化多元，经济发展大而不强，区域经济发展水平和义务教育段优质教育资源分布极不均衡，和全国的状况高度相似。对X省的“双减”实践深入开展调查研究是“解剖麻雀”，有利于充分掌握全面真实、丰富生动的第一手资料，对症施策。三是具有可行性。在本调查中，X省政府研究室是合作单位。

从2021年10月中下旬开始，历时两个月，先后赴X省C、G、Z三个经济发展水平和义务教育水平分别为高、中、低的城市，实地走访调研11所代表性城、乡中小学校，组织由地方教育行政部门、校长、教师、学生家长、学生及基础教育领域的专家参加的专题座谈会7场，收集108份预调查问卷。其间，根据调研掌握的实际情况，持续调整座谈会提纲、修订调查问卷，以尽可能地把准问题，保证数据收集的信度和效度。座谈会提纲和调查问卷主要聚焦于调查对象的基本属性、对“双减”政策的理解、“双减”前后的变化、政策建议4个方面。其中，鉴于地方教育行政部门、校长和教师3个群体尤其是地方教育行政部门对“双减”政策熟悉度较高，课题组在调查问卷中不设置他们对“双减”政策的理解的调查，而是置于非正式对话和座谈会中，同时尽可能“聪明地”设问，比如设置排序题，以降低调查对象一味选择理想型答案的可能性。

正式的问卷调查采用概率抽样的方法，以X省的每个市州为单位，抽取所有市州一定比例的城市、乡村中小学校参与问卷填写。最终收回有效问卷共计182404份，其中校长卷5323份，教师卷77243份，学生家长卷99838份，抽样比分别达到了56.9%、14.5%和1.2%，远高于对应样本量要求的抽样比，问卷结果有效。实地走访调研和非正式交流则提供了生动、丰富、深入的一手数据，与问卷调查数据两相呼应、互为补充，使得本次调查数据更具深度、信度和效度。

数据处理有3个阶段。一是围绕4组关键利益相关主体，从他们对“双减”政策的理解、参与、成效、担忧、政策诉求等几个方面，对实地走访调研和非正式交流的数据进行分类、删减、补充、提炼、拼合。二是对问卷调查结果进行描述性统计，形成大样本调查数据统计结果。三是将前面两组数据分析和统计结果进行比对、拼合，形成对研究主题的全景数据和结构化分析。

需要指出的是，对X省的调查分析不在于呈现一个精确量化的“双减”政策执行现状，而在于把X省的实践作为透视“双减”政策执行实际样态的一个“窗口”，揭示“双减”政策在实际执行中已经凸显的特点、存在的问题，反思理论和实践，提出思考和改进建议。

（一）“双减”政策执行的阶段性特点

1. 启动：强政治势能推动

“政治势能”这一概念已被用于解释我国近20年农村林改政策及2020年初新冠疫情防控政策的执行。对标相关案例分析，发现在“双减”政策执行的第一阶段，强政治势能推动特征明显。主要表现在：第一，党的总书记亲自推动，形成强大政治氛围和政策执行趋势。一方面，在“双减”政策正式出台前，党的总书记习近平同志在多个场合针对我国基础教育发展中的乱象提出了改革治理要求；另一方面，“双减”政策由以习近平总书记为主任的中央全面深化改革委员会审议通过，且会议多处采用诸如“现象突出”“严肃查处”“严禁”“确保”等严厉措辞。时隔2个月，中央办公厅、国务院办公厅联合正式出台“双减”政策，明确要求各省（区、市）党委、政府列入重要议事日程，纳入省级党委教育工作领导小组重点任务。第二，建立密集督导、严厉追责机制，形成“权势”。“双减”政策文本第30条明确将落实“双减”工作情况及实际成效作为政府履行教育职责督导评价的重要内容，同时建立依法依规追究机制；国务院教育督导委员会办公室在2021年7月底8月中上旬正式对外发布《2021年对省级人民政府履行教育职责评价的方案》《教育督导问责办法》《关于建立“双减”工作专项督导半月通报制度的通知》，明确将“双减”政策的落实情况纳入对省级政府履行教育职责的评价重点、明确要在“双减”政策正式印发后3~4个月抽取7~8个省份采取“四不两直”的方式开展实地调查、明确要将“双减”工作专项督导半月通报印发各省政府办公厅并呈报中央有关领导同志。第三，组织专项宣传和试点，造出“声势”。在中央全面深化改革委员会第十九次会议后不到2个月的时间内，教育部和中国教育报联合推出“‘双减’在行动”栏目，介绍各地推进“双减”工作的经验，在“双减”政策文件正式发布后的第二天，确定9个城市作为试点城市。

中央正式印发“双减”政策文件后，X省委、省政府主要领导旋即把“双减”工作作为重大政治任务，先后7次作出批示，要求结合本省实际，高标准、大力度、扎实推进；将“双减”工作纳入省委常委会专题研究和省政府年度工作重点部署；组建“双规范双减”工作小组且组长由省政府主要领导担任，同步从公安、市场监管、网信、民政、人社等部门抽调人员组成工作专班，建立工作协调机制。相关做法迅速在省内市、县（区）和学校得到推广。如G、Z两市在市、县（区）、学校3个层面均成立了“双减”工作领导小组并制定了“双减”工作实施方案，明确将“双减”工作成效纳入年度绩效考核，在评优、评选中实行“一票否决制”；Z市要求片区督学及“四长”即局长、股长、校长、家长每个月至少要进校督导1次且每次督导都要建立问题清单、形成督导报告、对账销号；G市在全市范围内实行日报、半月通报制度，同时设立市、县（区）监管平台和举报电话；C市将作业设计、实施与指导能力纳入教师专业技术考核指标；G市偏远乡镇的M中学制定了“双减”工作“十个一律”，对于教师违反“双减”政策的教育教学活动明确做出年度考核一律评为“不合格”或“基本合格”、通报、处罚等刚性约束。

2.过程：高度技术化

政策执行过程技术化有两层含义，一是执行机制层面的，如科学的管理方法或机制，二是执行手段层面的，如将互联网、人工智能、大数据等现代信息技术应用于执行实践。在X省“双减”政策的执行中，技术化特征凸显。

一方面，在执行机制层面更多地采用了标准化、指标化、数量化的手段，使得“双减”政策执行程序规范、透明和精细。比如，在制定全省“双减”政策执行方案前，X省教育厅全面调查摸排了全省校外培训机构的总量、性质、分布、学员总量、已收费等相关情况。在市、县（区）层面，基于“双减”政策要求，C市教育局制定了作业管理正负面清单、考试管理正负面清单，Z市教育局在“双减”督导中建立责任清单，压紧压实机关股室单位、督导责任区和学校三级管理责任。在学校层面，G市偏远乡镇的M中学，在2021年秋季学期开学前就“五项管理”和延时服务在全校范围内组织了调查，为后续学校制定“双减”实施方案提供了依据。

另一方面，在执行手段层面充分应用了大数据、新媒体等新兴信息技术，提升“双减”政策执行的敏捷性。在省级层面，充分利用“教育+互联网”和大数据等信息化手段，建立省级校外培训机构信息管理平台，开发出管理端、机构端和家长端，提供机构情况、培训内容、课程设置、收费标准、年检年审、风险预警、舆情分析、群众投诉建议等多项功能，严格监控大规模机构。此外，X省、市两级的教育行政部门均开设gongzhong号，面向全社会常态化地推送“双减”相关政策文件、政策解读文章、工作动态、典型案例、家庭教育知识等信息。区（县）教育行政部门和学校则以工作群、学校班级群、学生家长群等为主，即时向相关职能部门、校长、教师和家长通报、共享“双减”政策的最新要求、执行情况、存在的问题等，突破了传统线下沟通的时空限制。

3.阶段性结果：刚性约束指标完成度高

在实际执行中，各级地方政府及教育行政部门、校长及教师都围绕监测考核评比体系这根指挥棒行动，X省对这一阶段的刚性指标完成度很高。根据国务院教育督导委员会办公室发布的第6期“双减”工作情况通报，截至2021年12月15日，X省的各项指标排位均不在全国后10位之列；X省对于这一阶段“双减”政策的执行在城市和乡村、初中和小学的各项指标偏差大都在5%以内，鲜有超过10%的。具体表现为：第一，学生作业负担明显减轻。X省70%左右的学生在校内就完成了作业，放学回家后1小时以内的短时作业占比比上学期提高了6.3%，2个小时以上的长时作业占比较上学期减少了7.9%。第二，学科类校外培训机构明显压减。截至2021年12月31日，X省义务教育段学科类校外培训机构压减率达到90%以上。与之对应的是，X省在校外参加语文、数学、外语3门主流学科类科目培训的学生人数占比从23.8%、30.6%、22.6%，骤减到13.7%、16.7%、11.7%，近半的家长表示学生每周的校外培训时间及家庭校外培训支出均不同程度地减少。第三，教师课堂教学质量和课后服务水平明显提升。77.8%的教师认为课堂教学效率提高了；X省的课后服务学生和教师参与率分别达到了97.5%和93.8%，学校普遍加大了对素质类新课程的开发力度，开设了少则10余门、多则50余门的课后兴趣课，大都实行“作业辅导答疑+素质拓展”两段式课后服务安排模式，其中“素质拓展”课程通常占课后服务总时长的40%~50%，真正让学生既减轻了作业负担，又在体质锻炼和兴趣特长方面有所收获。

（二）“双减”政策执行中面临三个突出问题

1.适应新要求的师资缺乏

一方面，体美艺等传统“豆芽课”老师缺乏。“双减”对学生的全面发展提出了更高的要求，各校的体育课和兴趣类课程骤增，原来以学科类老师为主的师资结构配备难以满足。80%以上的受访学校不同程度上缺体育课和兴趣类课程教师。其中，有1/4强的受访学校配备的体育老师只能满足50%~60%的教学需要，43.0%的受访学校配备的兴趣课老师只能满足50%~60%的教学需要。这两类教师的缺乏引发了“体育课是数学老师教的”“兴趣班成作业课”“兴趣课老师对本土特色挖掘少”“课后服务校内校外同工不同酬”等新怪象、新问题、新矛盾。问卷调查结果显示，城市地区的中小学校教师每个月拿到的课外服务薪酬全面高于农村地区，因为前者的收费标准更高些，学校的规模整体也大。与此同时，从近五千名校长反馈的问卷结果看，36.4%的校长表示学校最缺的是心理健康辅导专职教师。从走访的学校看，一般学校只配备1名心理健康辅导教师，而部分学校学生却多达五、六千人，无法顾及每个学生的心理健康辅导。

另一方面，具备引导学生自主发展的思维和能力的教师缺乏。“双减”政策既是对学生能力、素质的提升，也是对教师队伍教育教学理念和方法的革命，要求教师不但要注重学生成绩及兴趣培养，还要更多地培养学生的创造性思维、开放协作精神、自我组织发展能力。但是，部分教师仍处在“唯分数论”的思维定式下，对新要求难以适应，即使思想转过了弯，也不具备行为能力。主要表现在：78.1%的受访教师对课堂教学的点仍然是提高课堂效率和压减教学时间；在作业的设计与布置中，虽然94.8%的教师表示更注重学生个体差异、增加了素质类作业，但在实际布置作业中却只有32.3%的教师首选“加强分层分类”；在作业管理中，一线教师对于作业管理的注意点放在了“合规”，仍扮演着传统权威式、机械式“教导者”的角色，而不是培养学生的学习兴趣、创造性思维和自我组织发展能力的“启发者”“影响者”角色。有教师对此提出疑问：

90分钟分配到5个学科，时间根本不够……90分钟包不包括思考的时间？

——C市首批“新优质”学校S的一位资深教师兼班主任对初三学生书面作业平均完成时间不超过90分钟表示特别困惑（2021年10月21日）。

2. 教育观念仍未转变到位

“双减”政策意图从根本上推动全社会回归教育立德树人本质，尊重孩子多种成长的可能。但是，地方教育行政部门、校长、教师、家长四组群体的教育观念尚未转变到位，这点可以从以下两个现象中窥见一斑。

（1）新的评价体系暂时缺位引致集体焦虑——仍然高度依赖评价标尺。“双减”政策实施以来，除中考外，其他考试大幅压减且不再具有选拔功能，分数、排名、升学率等各级地方教育行政部门、学校、教师长期遵从的结果性评价标尺高度弱化。对此，教育行政部门、校长、教师、学生家长甚至部分学生都很焦虑。校长焦虑不考试、不评比，如何评定教师的教学成绩、树优评先，如何激发教师的内在驱动力。校长和教师焦虑落实“双减”后，学生考不好、更大比例地流入职高，既影响学校声誉，也难以安抚家长情绪。地方教育行政部门、校长、教师、学生家长集体焦虑别的地区、别的学校和别的教师仍在加课、补课。教师、学生家长和部分学生焦虑作业少了，学习效果如何保障；而且“双减”前参加的校外培训取消后，孩子的短板科目怎么补，他们对于应对升学心里没底。问卷结果显示，42.2%的教师希望“尽快出台配套的教师教学效果评价办法”，69.6%的家长担心孩子如何应对中考，47.1%的家长担心别的学校、别的孩子在加课、补课，只有18.8%的家长表示完全没有担忧。由此，出现了一些背离 “双减”政策初衷的新情况：地方教育行政部门很忙，忙于找典型，忙着收数据；学校既忙又茫然，忙于“用新壶装旧酒”迎检，茫然于取消了考试学校的日常管理怎么办；家长既焦虑又迷茫，担心孩子掉队被分流到职高，有的给孩子加更多的作业、报更多的网课，有的不知道自己能做什么该做什么、该往哪里使劲儿。

（2）家校协同育人不充分——“做甩手掌柜”“唯成绩”“唯升学”等传统教育观念仍然根深蒂固。2021年10月23日《中华人民共和国家庭教育促进法》正式公布，要求家长自2022年1月1日起“依法带娃”。但是，目前X省的“双减”工作主要是政府在推、学校在干、家长在看。家长主要还是“双减”的“监督员”“观望者”，对自身的育人责任没有意识，家长学校、社区家庭教育指导中心或服务站点建设基本处于空白状态。C、G、Z三地的各级教育行政部门及中小学校长、教师代表都表示，“双减”政策实施以来通过家长会、班级家长群、《告家长书》、电话、家访、学校开放日、校长讲堂等方式加强了和家长的沟通，但是家长的实际参与情况并不理想。67.1%的教师期待未来“加强对学生家长教育观念的引导”；在座谈会中家长协同参与学校育人不足也是被校长、教师代表高频点到的问题。尤其是对于经济发展水平相对不高的地区，学校留守孩子较多，隔代教养现象普遍，对学生缺乏有效监管，成为家校矛盾和师生矛盾的重要来源。多位校长在家校互动中强调家长的陪伴守护和家庭教育，甚至有校长建议就“家长陪护未成年人”进行立法。

学生家长有两类。一类是特高兴，认为学生回家什么都不用做了，需要家长参与的项目会觉得烦。——G市中心小学校长（2021年12月13日）

初中孩子的家长大都去打工了，都是隔代教养，督促力度不够……在家睡觉的学生50%做不到10点前睡觉，而且现在作业少了，学生不睡觉是因为玩手机、上网……学生周末在家到底做什么……会不会影响孩子的成绩

——G市偏远镇初中教师（2021年12月13日）

再有就是特别关心孩子成绩和过度忧虑孩子升学的学生家长群体，他们“另寻出路”的行为不仅扰乱了“双减”政策落地中的秩序，也让自己的孩子重新回到“双减”前的内卷“套子”中去。

以上两个问题的症结在于，4组群体尚未从“唯成绩论”、把学生成长放在比较竞争中的传统观念中走出来，还未能理解“双减”政策意图，对人的成长规律也缺乏良好认知。从现实背景看，是“一考定终身”给人们打上了太深的烙印；从更深的历史背景看，这是考取功名的科举文化影响仍未完全清除。再有就是部分做“甩手掌柜”的家长与部分把自己承担的教育育人责任过度转嫁给家长的学校、教师对于各自育人责任边界的认识不清，而地方政府和教育行政部门对“双减”政策的宣传解读以及对家庭教育服务点的建设仍需加大力度。

3.部分政策在执行中与实际脱节

一是手机管理“绝对化”。60%以上的教师和家长认为学生可以适当使用手机等电子产品辅助学习，但是在执行中，学校对于手机等电子产品的管理完全没有考虑课堂教学及课后学生学习的需要，而是“一刀切”地要求“有限进入校园”“严禁带入课堂”。

二是作业管理“浮于表面”。在走访调研中，学校作业设计和布置“简单化”、公示“随意化”现象突出，作业质量管理监督功能虚置。比如作业设计和布置以年级为单位，忽略了同一年级不同班级的差异，也忽视了学生的个体差异；作业公示有些在班级教室门口，有些在校门口，且鲜见“分层”“弹性”“个性化”；极少数学校会在第二天抽查作业的实际完成情况等。对此，有校长明确表示：

作业公示在校门口，多数是形式，79个班级，只公布其中1个，也没人来看！因为学生作业不像菜价、股价，家长和社会并不关心它是否合规、是否减少了！

——X省C市城区小学校长（2021年12月11日）

三是注重“可视化”。比如部分应当更多启发学生发散思考的作业，却简单要求学生动手做一张“小报”，既耗时耗力，又不利于学生思维能力培养，广为家长吐槽，甚至投诉。问卷结果显示，“作业的可视化”位居现阶段学校教育教学效果变化的第4位。又比如劳动习惯养成，校内基本开辟了“小菜园”，但学生真正动手的不多，有的学生连种的什么菜都不认识。另外，教师普遍反映，平时承担了大量非教学任务，包括迎接检查评比、各种“进校园”项目等，影响教师专注履职。问卷结果显示，61.3%的教师认为“双减”后自己的工作量增加了，而这增加的工作量首先是“非教学性工作”(29.4%)，其次是“课后服务”（26.3%）；“作业设计”“备课”“作业批改和讲评”等教师的关键主业增加的工作量排位靠后；77%的教师建议减少大量的非教学性工作。

“双减”政策在第二阶段、第三阶段的模糊性较强，留有较大的探索空间，选择“自上而下”“自下而上”中的任何一种研究范式，都会有局限，故本研究在对X省执行“双减”政策实践的调查研究中综合采用了两种研究范式。进一步反观X省“双减”政策执行中呈现出的3个特点和存在的3个问题，发现：

第一，“双减”政策作为一项重大公共改革，面对的是教育改革遗留下来的经年沉疴，比如全社会“短视化”“功利化”的教育价值取向、学校过度转嫁教育责任的惯性惰性、校外培训利益集团的抵抗等等，非强政治势能“自上而下”推动不可。从X省执行“双减”政策的实践看，以习近平同志为核心的党中央对于“办好人民满意的教育”“加快世界教育强国建设”决心如磐，从“党的领导在场”“构建权势”两个方面释放了足以让地方官员快速识别的政治信号和必须要高标准、大力度、扎实推进变现的政治势能氛围，成功加速了“双减”政策执行的进程。

第二，就刚性考核指标而言，全国“双减”的阶段性成效很显著：全国作业时间未达标学校和全国课后服务时间未达标学校分别只有33所、62所，全国近70%的区县建立了课后服务经费保障、全国线下学科类培训机构压减率和“营转非”率分别达76.7%、54.5%。这至少反映了两点：一是正如有些学者所观察到的，我国压力型体制运作正在从弹性化走向刚性化，现阶段我国中央政府对地方政府尤其省级政府的控制能力确实增强了；二是政府“自上而下”的行政发包机制在“双减”政策执行的第一阶段是有效的。两者的背后是层层转包、加码的硬性指标、高度技术化的执行过程及严格的监督问责机制。

第三，第二条揭示的现实意味着，在“双减”政策执行的第一阶段中，我国以分权和地方政府考核激励机制为核心的央地政府治理体系、教育改革几十年以来形成的自上而下、短期主义、功利主义的支配逻辑以及科举文化残余仍在深刻地影响当前“双减”政策的执行。其中，指标化、层级化和标准化的支配逻辑是“双减”政策得以在各地快速执行的关键。但同时也可能增加“双减”政策在第二阶段、第三阶段的执行有重走素质教育20年改革老路的风险。因为指标化、层级化和标准化的“自上而下”支配逻辑看似“客观”“科学”“理性”，实则不可避免地存在“短视”“片面”“一刀切”等弊端，极易引发同级关键主体以监测指标为中心的绩效竞争闭锁效应并衍生出机械执行、选择性执行、象征性执行、替代性执行、观望性执行等局部理性博弈行动，进而导致“双减”政策目标被方法、技巧、程序的问题所置换。

第四，X省执行“双减”政策中遇到的3个突出问题反映出“双减”政策意图虽好但与实际执行条件差异较大的现实情况。问题的背后是4组关键主体对外部评价机制的依附惯性大、对“双减”政策的理解有偏差、学校和教师自我发展能力弱等深层次问题。“双减”政策在第一阶段得以快速执行，主要是因为两方面的因素：一是基础教育由地方政府管理，其中省级政府是最高级别的地方政府且在改革创新中最注重政治站位和政治责任，中央政府正是抓住了省级政府这个“头领”，施以明确的政策信号，强力推进；二是“双减”政策第一阶段的目标并没有直接指向其根本意图，各地不需要太多的人财投入和社会支持，容易在“形式”上完成。

“双减”政策执行中的“自上而下”支配逻辑衍生于我国的央地治理体系且有强化的趋势，能调整优化的是学校和教师的自我发展能力、社会文化和价值取向、教育评价体制、相关工作机制等几个方面。建议多管齐下，协同改善“双减”政策的执行条件。

第一，加大师资培训及配套力度。学校是“双减”政策执行的主阵地，教师是主力军，解决好校长和教师“想不想、能不能、好不好”的问题是关键。一方面，要强化教师培训。重点引导教师深入理解“双减”“让教育回归立德树人本质”的新思维，树立尊重教育规律、以人为本、有教无类、全面发展的育人观念；着力提升教师开展高效课堂和进行高质量作业设计的水平。另一方面，加强心理辅导、体育和兴趣类等课程的教师配备。鼓励有一定专长或基础的学科教师“一岗多能”；加大对区域性培养计划、选聘方案和配套政策的统筹力度。最后，重视对教育政策执行中校长领导力的全面培养。包括：对教育政策文本的理解力、把教育政策文本转化为校本方案的执行力以及执行教育政策中的定力、判断力、协调能力和判断能力等。

第二，合力消解“唯升学”的社会文化和价值取向。首先，加大对“双减”政策的宣传和解读。“双减”政策的真正落地要求社会各方尊重人的成长规律，对孩子的成长建立合理预期，接受多样人生。对X省的调查表明，教育行政部门和学校亟需加大对“双减”政策出台的背景、开展“双减”工作的重要性、应试教育弊端的分析解读和宣传力度。其次，持续聚力关键核心技术突破，发展高端产业链，提高我国高水平就业的承载力，满足人民群众对孩子就业的美好期待。再次，优化社会保障资源配置，稳定社会对社会保障兜底作用的预期，降低考不上大学和名校的焦虑。最后，着力提高现代职业教育就业待遇、社会地位和晋升通道，让职业教育不再被排斥。

第三，健全相关机制。“双减”政策的执行越往后，目标达成的难度越大，越需要人、财和政策支持，需要更高的部际协作水平和健全的机制保障。首先，建立持续推动“双减”政策落地落实的地方政府考评制度，坚决防止随着政策执行时间的推移，政策目标被置换的状况发生。继续将“双减”的落实情况纳入对省级政府履行教育职责的评价重点并尽快建立依法依规追究机制；根据“双减”政策推进实际，及时调整工作监测平台的指标体系，提高相关数据收集的有效性；引导各地逐步将“双减”工作重心从短期内“做到”转移到中长期内“做好”。其次，推动各级“双减”工作领导小组和工作专班加强规范化、体系化和系统化建设，增强部际协调的力度、深度和广度。增强领导小组和工作专班的权威性；强化“一盘棋”的工作推进思维；明确分工和责任，细化跨部门联动决策机制。最后，构建全面且有历史观察性的教育评价机制，引导社会各方回归教育本质。重视过程性评价和增值性评价；弱化选拔功能；重视全面评价学生学习成长中的各种影响因素，比如学校是否建设了有效的家校合作制度规范；地方教育行政部门是否切实地减轻了教师非教学性任务进校园负担等；在真实情境中对地方教育行政部门、学校、教师、家长和学生开展多维观察和综合评估，以有效发现和消解机械执行、选择性执行、象征性执行等政策执行偏差问题。