双减政策落地,内卷能停止吗?

发布于 2021-08-03 21:15 ，所属分类：知识学习综合资讯

*本文为「三联生活周刊」原创内容

7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。意见提出，强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理。现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。

这次出台的“双减”政策，给教育培训机构造成了严重打击，但它其实是教育深化改革中不可缺少的一环。

中国家长焦虑的来源之一，是优质教育资源稀缺。重点学校的出现让优质教育资源集中起来，家长在努力让孩子进入这样的学校，同时客观环境发生着变化，这些因素叠加起来，让家长、“鸡娃”造就了市值千亿的校外培训市场。

中国教育的复杂性在于，造成家长焦虑的源头很多是社会发展阶段的客观现状。教育里的很多问题也不是教育系统本身造成的，它像一张大网织进了太多的社会诉求和利益。一个政策难以彻底解决针对的问题，需要多方面一起改善，才会向好的方向发展。不应仅仅站在个人利益角度去看待这件事，治理教育生态有超越其领域的价值，教育不能加剧不公平，它要让所有人受益。

政策导向转型的时刻，除了熟悉如何让孩子进入心仪学校这样具体的攻略之外，其实也要理解这一系列动作出台的动机和背景。

（本文节选自《三联生活周刊》2021年28期封面故事《中考定终身？》。）

主笔| 杨璐

名额到校：从效率优先到优质均衡

中考改革分成考试内容改革和录取改革。考试内容和难易程度对所有考生都是一样的，引起家长的焦虑比较小，录取改革里的“名额分配”却涉及利益分配，特别让家长恐慌和迷茫。“名额分配”指的是示范性高中要把一定比例的名额分到初中，按中考成绩的校内排名录取。这可以理解为“劫富济贫”。对于示范性高中来讲，它必须要接收部分来自薄弱初中的生源，对于从前升学率高、被家长追捧的初中来讲，也减少了部分升学名额。这些“牛蛙俱乐部”里的学生，竞争对手都是高手，还要面临“同分不同命”的局面。

“名额分配”针对的是择校热，要推动的是教育的优质均衡发展。中国家长焦虑的来源之一，是优质教育资源稀缺。每个家长都想让自己的孩子进入重点学校，这无可厚非，现实却是作为一个发展中国家，学校的水平和质量有差别。重点学校是时代的产物。十年“文革”，人才出现断层，全国上下当时有一个共识：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”好学生、好老师、好学校是培养人才效率最高的组合。

插图｜小考怡情

教育界对它一直存有质疑，曾任国家教育体制改革领导小组办公室副主任的袁振国在专著《论中国教育政策的转变》中总结反对的理由：第一，重点中学没有起到示范作用，反倒停留在追求高升学率这个特定目标上；第二，重点学校政策与“教育机会均等化”原则背道而驰，中国教育需要的是对薄弱学校雪中送炭，而不是对重点学校锦上添花；第三，重点中学培养了大批人才，却是以牺牲绝大多数学校和学生为代价换来的；第四，学业成绩高未必智商高、创造力高；第五，重点学校政策直接造成学校之间的巨大落差；第六，重点学校过于强调选拔机制，把人变成选拔的副产品，表面看是因材施教，其实是因教选材等等。

2017年5月6日，杭州建兰中学招生面谈环节，考察包含领袖气质、阅读知识、学习习惯、自我介绍等方面（视觉中国供图）

随着社会经济发展，教育领域进入了新阶段。教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平说：“本世纪初，教育领域完成了全面普及九年义务教育，全面扫除青壮年文盲。下一步的目标就是内涵发展，一个是教育质量的提升，一个就是确保均衡和公平。”2010年，国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年到2020年）》，明确要求“把促进教育公平作为国家基本教育政策”。

“名额分配”正是在这样的背景下推进的。这个政策意味着，即便一个学生在非重点初中读书，只要名列前茅，就有机会升入示范性高中。它给了普通初中提高教学质量的动力，自己的学生如果达不到名额分配最低录取分数线，浪费了名额，学校的压力会非常大。这也让家长在小升初择校时慎重思考是择校去当“凤尾”，还是不择校做“鸡头”，哪种未来升入示范性高中的概率高。

它的核心是干预了生源分布。胡平平说：“我们长期从事教育工作的人都知道，办好一所学校需要四个条件：第一个条件是投入，第二个条件是管理，第三个条件是师资，第四个条件是生源。对于学校来讲，投入、管理和师资都是稳定的，生源好成绩就上去，生源不好成绩就上不去。”学校因素本身，对学生成绩的影响也有限。胡平平说：“国际上和我们都做过学生分数的监测，影响它的因素第一个是学生本人和家庭，我们把它们统称为个体差异，占到60%到65%的份额，这是左右分数最大的因素；第二个是区域生态和氛围以及区域给教育提供的支持，影响占20%到25%左右，区域氛围指比如上海的一个县跟贵州山区的一个县肯定是不一样的；第三个是学校，影响只占10%到15%。所以，成绩主要看学生的智力、认知水平、家庭因素，但我们不能忽略学校，因为学校教育可以激发学生和家庭，更好地发挥个体的作用。”

更好的生源是成就传奇升学率的关键。这个政策对家长的价值在于，重新思考抓孩子的学习、想尽办法送进重点中学是核心问题，还是在孩子的学习方法、效率和驱动力上耐心培育是核心问题。南京大学教育研究院副教授王世岳说：“60年代美国有一个著名的《科尔曼报告》，发现学校因素对最优秀的学生影响是非常小的，对成绩最差的学生影响最大。成绩排在前面的学生，不管他在哪所学校，最后都能考得很好。所以，观察全国最好的重点高中，它们都有一个共同点，就是曾经在全省范围内招生。”

回到重点学校的诞生经过，1995年《追求》杂志曾经采访了北京一所薄弱学校的校长：“‘文革’期间因为就近入学，重点和非重点的差别不存在。恢复高考制度之后，1977年和1978年两次高考，他所在学校的升学率比附近一所后来成为重点中学的学校要高。那所学校被确定为要兴办的重点学校后，从他们学校抽调骨干教师去任教，优秀的初中毕业生也通过考试择优集中到那里，导致他所在的学校升学率一落千丈。”现在增加择校的吸引力，也是类似思路。张强（化名）是上海一所公办学校的校长，他说：“到目前为止，上海的一些家长们认为民办学校碾压公办学校。实际上如果生源没有经过选拔，每个学校新生的禀赋是正态分布的，就像我们伸出手来，五根手指长长短短是自然规律。公办学校是全部接纳的，其中还包括一些发育滞后或者智力上有缺陷的孩子。民办学校只选禀赋好的学生，其他全淘汰，然后非常自信地说，我的成绩比你公办的好，那肯定是错的。”

补课：剧场里站起来的人

重点学校的出现让优质教育资源集中起来，家长在努力让孩子进入这样的学校，同时客观环境发生着变化，这些因素叠加起来，让家长、“鸡娃”造就了市值千亿的校外培训市场。

高考的结构也改变了。虽然经过多年扩招，高校毛入学率超过50%，但是优质的高等教育资源还是稀缺的，并且随着加入考大学这个活动的人越来越多，进入“985”“211”大学的概率在变小。北京大学中国教育财政科学研究所博士后周森曾经做过中国高等教育资源方面的研究，她说：“在过去20年里，央属高校本科生的录取人数没有太大的变化。比如北大20年前本科生可能招3000人左右，现在也招3000人左右。我曾经用央属高校本科在校人数和全国本科在校人数算比例，在过去20年是大幅下降的。当年可能每5个大学本科生里有1个能上央属高校，现在每5个人里是不足1个人的。”

从就业角度衡量，大学之间的差异变大了。周森说：“到90年代，当时有的大学是行业性高校，有的大学是教育部管的。比如石油大学、河海大学等，它们是所属行业里最好的高校。在教育部系统里也不仅是北大和清华，南京大学、武汉大学等都非常好。那会儿等于是一个较低层次的平原，学生的选择余地非常大。2000年以后，部委办的大学归到了教育系统，大学之间的差距也在变大。现在社会上看重第一学历，如果考上‘985’或者‘211’学校，无论本科毕业后的工作机会、收入，还是继续深造的机会，都比一般本科要好。”

过去常说高考是千军万马过独木桥，如果家长的眼光只盯着“985”或者“211”作为孩子人生的出路，高等教育这座独木桥的桥面就变得越来越窄了。高考是强筛选，金字塔尖上的学校进行的是精英教育，中考的政策导向却是减负和优质均衡，九年基础教育要培养的是未来的人力资源，包括高端人才和各行各业普通的建设者。高考和中考目标之间的断裂，给了课外补习机构、民办教育以商机。

2016年5月14日，北京人大附中将“特长生报名流程”等信息打印出来张贴在墙上，供家长参考（视觉中国供图）

一个是让出了学生们的时间和空间。北京大学中国教育财政科学研究所曾经做过关于减负令之后，中国学生课外补习参与率的研究，助理研究员魏易说：“减负令是一系列的条款，比如要求小学一年级要零基础开始教学，放学时间统一到下午15点30分，不能排名、不能考试等。颁布之后，学生补课参与率大幅提高，尤其是父母受教育水平高的孩子，提高得特别多。”减负令造成了家长对补课班的实际需求，魏易说：“很重要的一条是，学校和校外机构谁来占据学生的时间。校内减负，处在优势阶层的家长是没有时间照顾孩子的，他们自然而然就会选择补课来占据孩子的时间。我们发现中小城市的补课参与率提升得没有大城市高，也是因为大城市执行减负令的力度非常强，中小城市蛮多学校是下午17点之后才会放学的。”

一个是给校内的升学竞争提供了像打游戏一样的外挂。家长确保孩子在升学竞争中处于优势位置的需求一直都有，如果学校不能提供分层和筛选的信息，家庭就会绕过学校，通过校外培训重新安排孩子的学习时间、学习强度、学习内容、授课老师、同伴和学习环境。魏易说：“校内不断减负，家长只能换个途径去学习。很多地方都出现这样的情况，比如印度教育部门认为英语对于一些讲印地语的孩子来说太难了，学不会辍学率就上升。它就规定三年级以下不教英语了，那么条件好的孩子还要继续学英语，就去校外学。”

补课还赶上了中国家庭的消费升级。魏易说：“补课行为首先看的是经济实力，它跟家庭的收入是高度相关的，没钱的时候就不会去消费这个东西。中国家庭的消费过去都是买房子，买那么几大件，这些都满足之后，新的增长点之一就是教育。手机不能总买，车不能总换，其实换一个角度讲，是社会高质量发展导致人民群众对美好生活的向往。”数据也支撑了学者的判断，《中国美好生活大调查》持续10年从数据上看到中国家庭消费的变化，今年刚刚公布的数据显示，教育培训已经进入中国家庭消费意愿榜的前三位。

同其他种类的消费相比，教育培训还有可能为家庭带来巨大的收益。人力资本理论认为，教育是人力资本投资的主要形式，可以提高受教育者的劳动生产率，进而提高个人的货币收益和非货币收益。中国家庭的少子化，也让家长们愿意在教育上消费。人口学家贝克尔提出过孩子质量数量替代理论，当生育的孩子越少，下一代子女的代表性会更强，因为父母可以将资金更加集中地运用于孩子的教育之中，让孩子实现再生产的目的。从家庭效益最大化的角度看，这种集中投入很难被多生孩子的策略取代，因为孩子属于“时间密集型产品”，随着社会经济发展，家长收入的增加，时间价格也呈现上升趋势，家长倾向于少生孩子精细养育，用孩子的质量来替代数量。

《小欢喜》剧照

补课时间过长不利于孩子的身心健康，可它的出现和繁荣有社会现实的原因和需求。它作为一种家庭消费行为，完全禁止的难度很大。魏易说：“过去几十年是中国社会流动非常大的一个时期，很多人都看到了通过教育实现社会地位上升的例子，它给了人们希望。即便是农村家庭，说他们完全不参与补课，也是不可能的。”

于是，在高考强筛选的剧场空间里，千家万户争相消费教育培训，拉长孩子们的学习时间，都想站到最高处看到前方美丽的图景，精疲力竭，不堪重负。

学区房：教育消费的泡沫

争夺优质教育资源产生的负面效应还有学区房。在中国，教育不仅是“培养什么样的人”，因为入学资格跟户籍和房产直接相关，教育同中国另一大民生顽疾房价连在一起。

上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰教授说：“‘孟母三迁’，择校是人们面对教育资源不均衡做出的反应，是实现家庭利益最大化的理性选择。”学区房同样是时代产物，“它是公办学校严格落实就近入学和城镇住房市场化改革叠加的结果。房改之前，住房不能自由买卖，其他区域的学校再好，无法通过买房择校”。随着基础教育政策的完善、教育优质均衡的导向，学区房对择校来讲越来越重要。陈杰说：“早期还可以通过关系、择校费、考试筛选等手段入学，现在买学区房成了择校进入公办优质学校所剩不多的正规方法。”

陈杰是研究住房和城市建设的专家，他把学区房作为课题，是因为最近几年为了教育均衡发展陆续颁布的“小升初”、中考改革政策造成了房价波动。“去年下半年上海房价上涨，相关部门来调研，我写了一份分析材料。房价升温的原因是多方面的，比如刚需和改善型需求累积，落户放松，城市更新加速，疫情冲击下国外资金回流与避险，出国人员减少、归国定居人员增多等，但是3月份公布的义务教育阶段入学政策调整，‘公民同招’和‘民办摇号’肯定是重要原因。”

上海市的家长们长期认为小学和初中的顶级学校以民办学校为主，一些全市招生的热门民办学校报名和录取比例能达到10∶1甚至20∶1。2020年3月，上海全面落实“公民同招”和“民办摇号”政策，民办学校不再通过“掐尖儿”，而是以电脑随机录取生源。对于家长来讲，如果去参加民办学校的摇号，就自动放弃了对口公办学校优先录取的机会，没被摇中，孩子就要被统筹进入还没招满的公办学校。教育竞争如此激烈之下，招不满大概率意味着是普通或者薄弱学校。

为了保证孩子的锦绣前程万无一失，很多家长放弃去民办学校碰运气，转为买能够对口到优质公办学校的房产。陈杰说：“一部分马上面临孩子升学的家长是有迫切需求的，但看着一个个地段的学区房升温，卖家对未来预期升高，惜售，造成供不应求，加剧了具有刚需属性的买方的紧张情绪，刺激抢购。卖方又更加惜售，形成不断自我放大的棘轮效应。”

2020年10月25日，上海购房者看房产中介挂牌的学区房（视觉中国供图）

学区房价格暴涨不仅影响到有孩子要升学的家庭。陈杰说：“房价具有溢出效应和传染效应，学区房暴涨虽然涉及局部地段，如果不及时制止，迟早会通过比价效应，带动所有住房出现价格上涨。如果是上海这样标杆城市的房价上涨，没有被及时遏制，还会被当作政策放松的信号，引发周边甚至全国城市跟风上涨，全国稳定房价的压力就非常大。”

学区房的高溢价虽然是一个楼市问题，用市场交易规范、信息披露和金融等调控房价的手段可以冷却市场氛围，却治标不治本，它用的是教育政策来治理。陈杰说：“一直以来，学区房治理有两种不同的思路，一种是从投入角度消除教育不均衡，一种是破除买房才能择校的关联机制。”从投入角度消除教育不均衡，是很多地区在硬件设施、生均经费、生师比、教师配置等方面加大投入力度，有些城市还用先进经验带领薄弱学校，实施学校集团化办学、校长和教师轮岗等。陈杰说：“这些政策逐渐落实之后，确实能让各校软硬件、办学水平接近，但是家长们只关心一个核心问题，就是升学率。资金投入均等、办学水平均等并不等于升学率是均等的，只要升学率不均衡，就无法从根本上治理学区房。”

打破房产跟入学资格的关联，虽然家长们不必再去买学区房，可产生了新的问题。如果是允许公办学校通过考试择优录取，理由是分数面前人人平等，成绩好的学生应该获得优质教育，不能因为买不起学区房就丧失机会。陈杰说：“基础教育阶段就以分数划分学生等级和配置教育资源，会对学生的身心健康造成不良影响，家长也身心俱疲。学生在考试成绩上的优势不完全是个体努力，家庭背景因素也很重要。起点不公平，过程再公平也难说结果是公平的。综合各种因素，国际上大多数国家的基础教育阶段公办教育都是普惠的。”

2017年6月24日上午9时，南京外国语学校“小升初”摇号正式开始。图为焦急等待的学生家长（视觉中国供图）

发展民办教育，也能为学区房降温。陈杰说：“不少实证研究发现，民办教育越发达，学区房的溢价就会越低。问题是民办学校走精英教育之路，上一代的财富和社会资源差距延续到下一代，这不公平。不受约束的掐尖儿还造成公办学校的式微，并且让‘鸡娃’风气越演越烈。”这些弊端都不是小问题，国家近年来出台“公民同招”“民办摇号”政策，严格限制民办学校按照成绩、父母背景筛选生源，就是为了保证基础教育的公平。但是，如果没有配套政策，被管控的民办学校需求就转换成了公办学校学区房的升温。还有一些城市采用的是“多校划片”的方法，就是打破就近入学的规则，扩大入读公办学校的选择范围。陈杰说：“这种方法的问题是，孩子上学可能变远了，整片区域可能都变成了学区房。”

学区房现象也阻碍了社会其他民生问题的推进。陈杰对学区房的解决如此，是因为他一直在做租售同权的研究。中国大城市房价高昂，如果实现租售同权，对人口流动和年轻人在大城市里扬起生活风帆有巨大意义。问题是，学区房区域怎么才能做到租售同权呢？陈杰说：“租售同权全面铺开可能会加剧稀缺公共服务的资本化程度，可能造成学区内买房和租房者的冲突，还可能造成基于租金的新筛选机制，比如高收入者购买学区房，以天价租金进行租赁，生源会从单一城市扩展到全国。”学区房现象不解决，租售同权始终没有妥善的方案。

（实习记者彭丽对本文亦有贡献。点击文末封面图即可一键下单《中考定终身？》。）